Търси Български English
Европейските фондове през периода 2015-2020 и интеграцията на ромите в България: какво да очакваме?
(Дискусионен документ)
 
Илко Йорданов, Боян Захариев
 
юли 2015
 
Програма "Образование и наука за интелигентен растеж" и ромското включване
 
В Оперативната програма "Образование и наука за интелигентен растеж" (ОПНОИР) въпросът за удовлетворяване на конкретните нужди на целевите групи е разгледан най-общо, като са направени позовавания на ключови документи. По отношение на образователната интеграция на ромите това са документи като Стратегията за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства до 2004-2015 г., Националната стратегия на Република България за интегриране на ромите (2012-2020), План за действие за изпълнение на Националната стратегия на Република България за интегриране на ромите (2012- 2020) и "Десетилетие на ромското включване 2005-2015 г.".

В ОП НОИР средствата, предвидени за инвестиционния приоритет "Социално-икономическа интеграция на маргинализирани общности като ромите" са в размер на 84 031 782,00 евро. В рамките на общите (неспециализирани) мерки, насочени към превенция на отпадането, ограмотяване, подобряване на училищната среда, извънкласни и извънучилищни и други дейности се очаква инвестираните средства да имат ефект върху образователната интеграция на ромите. В същото време трябва да се подчертае, че далеч не всички средства по този инвестиционен приоритет ще бъдат насочени единствено към интеграция на ромите. Гарантирането на по-високи ефекти върху образователната интеграция на ромите налага по-активна информационна кампания и иновативни механизми за достигане до тази и други групи най-нуждаещи се бенефициенти с ограничен капацитет за осъзнаване и оползотворяване на възможностите, предоставяни по оперативните програми.

Както в анализа, така и при описанието на целите, свързани с ромите, акцент е поставен върху важни, но едва ли приоритетни въпроси, свързани с интеграцията на ромите. Така например при описание на Специфичната цел "Повишаване броя на успешно интегрираните чрез образователната система деца и ученици от маргинализирани общности, включително роми" се коментират данни за тенденциите при ромите с висше образование. Важността на този аспект на образователната интеграция не бива да се подценява, но заедно с това трябва да се подчертае, че всъщност основните предизвикателства по отношение на интегрирането чрез образователната система на деца и ученици от маргинализирани общности, включително роми, са свързани с двете най-ранни степени на предучилищното и училищното образование.

Анализът на потребностите в областта на предучилищното и училищното образование в ОПНОИР е твърде ограничен и повърхностен. Така например в количествен план, аналитичните текстове в областта на висшето образование са с двукратно по-голям обем. Предизвикателствата пред предучилищното и училищното образование са представени в рамките на едва около 6 страници, като в много случаи твърденията не са обосновани с доказателства или липсва достатъчно информация за източниците на данни.

Прави впечатление изключително ниската чувствителност към проблемите на интеграцията на етническите малцинства. Така например в текста на оперативната програма се генерализира етническата принадлежност като ограничение в достъпа до висше образование, без да се уточнява каква етническа принадлежност се има предвид и без да се обосновават предизвикателствата пред достъпа с данни и анализи на причините. Самата констатация на този факт не е достатъчна за планирането на подходящи мерки, макар че е необходима първа стъпка.
На места в текста хроничните дефицити в средата са приписани единствено на "нагласи на деца и родители от други етноси". Създава се впечатлението, че програмата е насочена към основен етнос и "други етноси", без да е изрично уточнено кои са те и какво в конкретния текст налага обособяването им като други.
 
На места в програмата се срещат неправилни или неточни обобщения, които издават прибързаност и липса на задълбоченост при анализа. Например в текста се отбелязва, че "39.4% от 15-годишните български ученици показват резултати под критичното първо равнище в областта на четенето, математиката и природните науки". Всъщност делът на представилите се под критичното равнище по математика е значително по-висок.
 
Дори в раздел "В.1. Потребности, свързани с достъпа до училищно образование" акцент е поставен, парадоксално единствено върху успехите на частните училища, както и върху липсата на "стипендии за обучение или изнасяне на част от държавната субсидия в частни заведения".
 
Друг парадокс е фактът, че в този раздел, без да се обосновава връзката с достъпа до училищно образование, като основен проблем е формулирана липсата на анализ за съпоставяне резултатите на учениците на входа и на изхода на съответния етап, поради което резултатите от външното оценяване не водят до достатъчно надеждни изводи за постиженията на учениците от различните видове училища.
 
Налице са и спекулативни твърдения за сериозна етническа фрагментация, за които не са приведени убедителни доказателства: Достъпът до училищно образование задължително трябва да бъде погледнат и през демографската динамика на населението в РБ, която още с хоризонта на 2020 ще доведе до намаляване на демографския ресурс и до сериозна етническа фрагментация (виж демографските прогнози на НСИ стр. 20-21).
 
Макар в аналитичната част да се отбелязва, че при ромите бедността, социалното изключване, негативите на семейната среда и пропуските в началните образователни степени превръщат университета в почти невъзможна цел (висшистите сред тях са 0,5%), няма конкретни индикатори, насочени към преодоляване на този дефицит (стр.17-18). Решения се търсят през общите политики на кредитиране. Специалното внимание по отношение достъпа на уязвимите до висше образование е насочено само към студенти, докторанти и специализантите с увреждания.
 
Прегледът на докладите на НССЕИВ по отношение на постиженията и предизвикателствата пред ефективното изпълнение на Националната стратегия на Република България за интегриране на ромите (2012-2020) показва, че редица потребности и научени уроци, произтичащи от опита на областните и общинските експерти, не са отчетени при разработването на ОПНОИР, макар да са включени и подробно описани в документи на НССЕИВ, напр. в "Информация на Република България за напредъка по изпълнението на Националната стратегия на Република България за интегриране на ромите 2012-2020 г.", публикувана в края на 2013 г. Този пропуск е още по-трудно обясним предвид участието на НССЕИВ в консултативния процес.

Следват няколко примера за такива потребности, които не са предмет на ОП НОИР. Според експерти от Община Панагюрище е налице необходимост от финансиране дейността на образователни медиатори към общинските администрации, които да работят непосредствено с уязвимите общности в населените места. Тази потребност не е адресирана в достатъчна степен в ОПНОИР.

Според експертите от областите Монтана, Враца, Сливен, Русе, София-област, Търговище, Ямбол, Велико Търново и Габрово включването на родителите на ромските деца в училищните настоятелства, променя нагласите и отношението на ромските общности към образователната система. Тяхното участие в процеса на взимане на решения, заедно с училищните ръководства, ги прави по-отговорни към образованието на децата им. Привличането на родителите в процеса на образование е ключов фактор за намаляване отпадането на децата роми от учебния процес, за по-доброто приобщаване и за преодоляване на анти-ромски стереотипи.

В същото време прави впечатление, че анализът на потребностите от такава подкрепа в ОПНОИР остава твърде ограничен. От своя страна това се отразява и на индикаторите за включване на родителите.

Експерти от област Разград подчертават необходимостта да се подсигури прилагането на общностен подход и подкрепяща социална работа за семействата с цел повишаване на общностния и личностен капацитет на ромски родители за предотвратяване на отпадането. Тази потребност също е недостатъчно адресирана в програмата и има риск тя да остане някъде върху демаркационната линия между ОПРЧР и ОПНОИР и за нея да не бъдат предвидени достатъчно подходящи мерки.

Според експерти от област Ловеч трябва да се привлекат необходимите финансови средства за подобряване на материалната база в училищата и детските градини и за подсигуряване на социална подкрепа за ромите. Анализи на потребностите в тази област липсват, няма и индикатори за напредък.

В ОПНОИР са включени важни мерки, насочени към интеграцията на децата от етнически общности. Очаква се образователната интеграция да бъде засилена чрез допълнително обучение по български език, мерки за ранна социализация, развитие на преподавателските умения, профилактика на обществените предразсъдъци. Като обща рамка на достъпа до образование, програмата ще осигури политики за превенция на отпадането от задължителния курс на училищно образование. Трябва да се подчертае, че тези мерки са насочени към всички "етнически общности". Липсата на анализ на спецификите на ромската група се отразява и на способността за формулиране на приоритети за интервенции в ромските общности.

Проблемите, свързани с образователната интеграция, са ограничени до повърхностен анализ на предизвикателствата пред достъпа до образование. Липсва задълбочен анализ на връзката между образователните интеграционни политики и политиките за развитие на качествено образование и интеграцията на малцинствата, вкл. ромите.
 
 
Индикатори за изпълнение и план за мониторинг и оценка
 
В ОПНОИР липсват основни индикатори за ключови дейности, свързани с интеграцията на ромите, особено в областта на превенцията, интервенцията и компенсацията на отпадането от училище. Доколкото индикатори в тази област съществуват, те страдат от редица слабости.

Един от ключовите индикатори по ключовия Инвестиционен приоритет "9ii - Социално-икономическо интегриране на маргинализираните общности, като например ромите" е необоснован и неясен и следователно лесен за отчитане. Той обаче не допринася за постигането на целите на инвестиционния приоритет. В рамките на приоритета е използван твърде общ показател за разнообразни възрастови групи деца, който е наречен "деца, ученици, младежи от етнически малцинства (включително роми), интегрирани в образователната система. Базовата стойност на показателя е 30 хил., като съвсем не е ясно въз основа на какви данни е определена тя. Не е ясно и какво се има предвид под "интегрирани в образователната система", както и за какъв период.

Би било лошо, ако децата и младежите от етнически малцинства, интегрирани в училище, са общо само 30 хиляди. За сравнение – по данни на НСИ от Преброяване 2011 г. само децата от турски и ромски произход в училищна възраст са около 167 хил., а само ромите в училищна възраст са почти 80 хил., като в тази група не са включени децата в етапа на ранното детско развитие от 3 до 7 г.

Още по-неясен е начинът на определяне на целевият показател "45 хил. деца, ученици, младежи от етнически малцинства (включително роми), интегрирани в образователната система в края на програмния период". Както базовият, така и целевият показател очевидно са или неточно дефинирани, или са силно занижени.

Дали става дума за някакъв добавен ефект от изпълнението на ОПНОИР над обичайната норма на интегриране в образованието (каквото и да разбираме под това понятие)? Или за периода на изпълнение на програмата се очаква да има около 15 хиляди деца и младежи, които без нея ще останат неинтегрирани (в някакъв смисъл)?

По инвестиционен приоритет "9ii - Социално-икономическо интегриране на маргинализираните общности, като например ромите" е изведен индикатор за дял на получилите (включително роми) удостоверения за успешно завършени курсове по ограмотяване или за усвояване на учебно съдържание, предвидено за изучаване в класове от прогимназиалния етап на основното образование, без да има поставени цели за брой лица и без да се конкретизира очакваният брой роми сред тях.

Същото се отнася и за показателя "56 250 деца, ученици и младежи от маргинализирани общности (включително роми), участващи в мерки за образователна интеграция и реинтеграция". Участието в мерки може да приема най-различна форма и да има най-различна интензивност, започвайки например от присъствието на конкретно мероприятие в рамките на отделни часове, получаването на брошура или гледането на филм, до участието през цялата година в учебни часове, извънкласни занимания, спорт, ученически екскурзии и др.

Пример за неадекватно проектиране на индикатори е неразбирането на същността на индикатори от предходния програмен период, които са интерпретирани погрешно и задават парадоксални стойности. В рамките на същия инвестиционен приоритет за социално-икономическо интегриране на маргинализираните общности, като например ромите се планира дял на педагогическите специалисти, от включените в дейности по ОП, квалифицирани за работа в мултикултурна среда, да запази равнището си от 90% от предходния програмен период. Но показателят, заложен в ОПРЧР 2007-2013 г. е 19 000 учители/ преподаватели, включени в програми за интеркултурно образование и работа в мултикултурна среда, от които 90% успешно завършили програми за интеркултурно образование и работа в мултикултурна среда. С други думи 90% от 19 хил. учители, а не 90% от всички педагогически специалисти, включени в дейности по новата оперативна програма.

Препоръчително е проучване на трайните ефекти от мерките (включително за ограмотяване, квалификация и други форми на обучение), като се проследява например преминаването от едни в други програми и мерки за субсидирана заетост, финансирани от държавния бюджет или със средства от Европейски социален фонд.

Съпоставят се базови стойности и ефектите върху тях след реализацията на мерките, но липсват индикатори за измерване на ефектите от програмите върху различията между ромите и неромите.

За част от неспецифичните индикатори, които са предназначени да измерват социалната интеграция по принцип, е препоръчително да се изследват специфичните ефекти върху ромите. Например по отношение на извънкласните и извънучилищни дейности, които допринасят за превенцията на преждевременното напускане на училището от учениците от прогимназиален и гимназиален етап.

Налице са множество добри примери при разработване на програмни и стратегически документи в областта на ромското включване на местно ниво. Така например като добра практика може да се посочи разработването на Стратегията за интегриране на ромите в Област Разград в дух на партньорство и при пълна прозрачност и сътрудничество, от определен със заповед на Областния управител Областен оперативен екип, включващ експерти от Областна администрация Разград, РЗИ, РИО, РДСП, общинските администрации в гр. Разград, гр. Исперих, гр. Кубрат, гр. Завет, гр. Лозница и с. Самуил, гражданските организации "Асоциация Интегро" гр. Разград; Женска независима ромска организация "Кармен", гр. Разград; Сдружение "Амаре пхала", с. Сеслав, Община Кубрат; Сдружение "Рома – Завет 2003", град Завет; Читалище "Рома – Вазово", с. Вазово, Община Исперих; Сдружение "АМОР – Асоциация за местно общностно развитие", гр. Кубрат и десетки представители на уязвими общности от територията на цялата област.

Съдържанието на последния вариант на ОП НОИР е показателно или за ограничено участие на заинтересовани страни, работещи в областта на образователната интеграция на уязвими групи, вкл. роми, или за недостатъчно интегриране на техните предложения, препоръки, бележки и коментари в програмата.

Липсват и доказателства за активно търсене на обратна връзка, основано на принципа на субсидиарността – възможно най-близко до експертите и служителите в публичната администрация, работещи с най-уязвимите групи в областта на достъпа до качествено образование.
 
 
Прилагане на 10-те основни общи принципи

Общите основни принципи са представени за първи път в Прага на 24 април 2009 г. на срещата на Европейската платформа за приобщаване на ромите. На 8 юни 2009 г. Съветът на министрите, отговарящ за социалните въпроси, помества принципите в приложение към своите заключения и прикани държавите членки и Комисията да ги вземат под внимание.

10-те общи принципа не са включени експлицитно в ОПНОИР. Позоваванията на тези принципи са косвени, доколкото в програмата се твърди, че тя е разработена в съответствие с ключовите документи за интеграция на ромите, вкл. НСРБИР.

Макар приетите в рамките на Европейската платформа за приобщаване на ромите 10 общи принципа на приобщаване на ромите да не представляват юридически обвързваща декларация, държавите-членки се базират на тези подходи, изложени в заключенията на Съвета и са основа за развитие и надграждане на политиките за равноправна интеграция на ромите. Като цяло тези принципи остават неразпознаваеми и неприлагани извън специализираните среди на заинтересованите страни, работещи в областта на ромската интеграция. Текстът на ОП НОИР създава впечатление за доминиращо участие в авторството на програмата на експерти с ограничена информация и ангажираност с процесите на интеграция на ромите.

Посочените по-горе слабости при изработването на анализа и индикаторите показват недостатъчно съответствие с принципа за основани върху факти политики.

Като цяло принципите за 2. Явна, но не изключителна насоченост е спазен при разработване на мерките. Междукултурният подход (принцип 3) и скъсяването на дистанцията с мнозинството (принцип 4) са отразени в част от мерките.

Посочената по-горе липса на задълбочен анализ на предложенията на местни и области експерти в областта на интеграцията е показателна за ограничената степен на използване на принцип 8, който изисква участието на регионалните и местните власти, при подготовката на ОП НОИР.

Участието на гражданското общество (принцип 9) и активното участие на ромите (принцип 10) изглеждат прилагани ограничено, а резултатите от прилагането им са по-скоро неудовлетворителни. Така например налице е дефицит на информация за участието на гражданските организации.
 
В ОП НОИР няма предвиден специфичен механизъм за мониторинг на ефектите върху ромите, но секретариатът на Националния съвет за сътрудничество по етническите и интеграционните въпроси чрез администрацията на Министерския съвет (СНССЕИВ) ще получи 2 милиона лева безвъзмездно финансиране от ЕСФ за разработване и внедряване на система за мониторинг, оценка и контрол за изпълнение на Националната стратегия на Република България за интегриране на ромите 2012-2020. Тази система би трябвало да обхване оперативните програми, финансирани от фондовете на ЕС, особено от Европейския социален фонд.
 

Анализът в pdf формат с препратки и пояснения можете да свалите от тук.

 



Новите публикации в Анализатор

Електронна заявка за предоставяне на безвъзмездни консултации
  • Osi.bg
  • Politiki.bg
  • Ethnos.bg
  • Opendata.bg
  • За нас
  • Контакти
  • Партньори
  • Консултиране

  • Съдържанието на този сайт може да се ползва при условията на Creative Commons Attribution-Noncommercial-No Derivative License
    ©2011 Институт "Отворено общество" - София